建筑市场的不规范和社会信用机制的缺失，导致建筑工人，主要是农民工权益保护问题突出。为加强对农民工权益的保护，最高人民法院制定了有针对性的司法解释和司法政策。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称“新建设工程司法解释一”）第43条（原建设工程司法解释一第26条、原建设工程司法解释二第24条）规定，实际施工人可以突破合同相对性，向发包人主张建设工程价款，但发包人仅在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。该制度在司法实践中对保护农民工权益发挥了积极的作用，已为司法实践和社会普遍接受，实践效果良好。

       规范实际施工人权利保护时，不能回避的问题是在多层转包、分包的情况下，实际施工人的权利如何救济。鉴于多层转包和分包情况下的法律关系复杂，个案情况亦不尽一致，故原建设工程司法解释一第26条、原建设工程司法解释二第24条和新建设工程司法解释一第43条均未对多层转包和分包情况下实际施工人的权利救济作出统一规定。需注意的是，虽然司法解释未作出统一规定，但并不意味着该制度不适用于多层转包和分包情形。

       笔者认为，本着有利于解决纠纷、减少当事人诉累的原则和保护农民工利益的宗旨，在多层转包和分包的情况下，实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加中间各层的转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包人欠付建设工程价款数额后，判决发包人在欠付建设工程价款数额内对实际施工人承担责任，即实际施工人可以突破合同相对性直接向发包人主张权利。结合读者的提问，在多层转包和分包的情况下，如果实际施工人不直接以发包人为被告起诉，则实际施工人只能向与其存在合同关系的转包人和违法分包人主张建设工程价款，而不能向其他无合同关系的前手转包人、违法分包人追偿，理由是：首先，实际施工人与其他无合同关系的前手转包人、违法分包人无合同关系，此种情形下，突破合同相对性主张权利无明确的法律依据；其次，与实际施工人无合同关系的前手转包人、违法分包人并非建设工程的最终受益人，由其向实际施工人承担责任是不公平的，且不能从根本上解决纠纷。

相关法律、法规

1.《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）

       第四十三条 实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。

       实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。

2.《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2004〕14号，已废止）

       第二十六条 实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。

       实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。

3.《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2018〕20号，已废止）

       第二十四条 实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任